Sermaye Hareketlerini Serbest Bırakmak Hata mıydı?
Mahfi Eğilmez 01 Ocak 1970
Küreselleşme öncesinde vergilerini ödemek kaydıyla uluslar arasında mal ve hizmet ticareti serbestti. Gelişmiş ülkelerin birbiriyle olan sermaye ilişkileri de büyük ölçüde serbest sayılırdı. Gelişmekte olan ülkelerin sermaye hareketlerini kısıtlamış olması küreselleşmenin önündeki tek engeldi. Washington Uzlaşısı denilen ve küreselleşme denilen yeni dünya düzeninin kapsamı içinde sermaye hareketlerinin serbest bırakılması, özelleştirme, deregülasyon, finansal serbestleşme ve dalgalı kurdan oluşan bir dizi düzenleme yer alıyordu. Bu düzenlemelerin bütün dünyaya yaygınlaştırılması yeni hedefti. Böylece bir paradigma değişimine gidiliyor, yeni dünyanın temelini neoliberalizm oluşturuyordu. IMF başta olmak üzere uluslararası finans kuruluşları bu yeni düzenin yerleştirilmesinde görevliydiler. Gelişmekte olan ülkeler de IMF’nin yol göstericiliğinde yavaş yavaş sermaye hareketlerini serbest bırakarak bu sistemin bir parçası haline gelmeye başlamışlardı. Türkiye bu sisteme 1980’lerde başlayan bir uyum dönemiyle girdi ve sisteme tam olarak entegre olması sermaye hareketlerini serbest bırakan 32 sayılı karar sonrası IMF’nin, TL’yi konvertibl para olarak ilan etmesiyle oldu (4 Nisan 1990.)
Türkiye, 1980’ler öncesinde, sermaye hareketlerini serbest bırakmadan önce ortalama olarak GSYH’nin yüzde 1 – 2’si oranında cari açık veren bir ekonomiydi. Türkiye’yi yöneten kadrolar Osmanlı’nın yıkılmasına yol açan nedenlerden birisi olan aşırı dış borçlanmaya yol açan yüksek cari açıklardan korkarlardı. Çünkü Türkiye’nin geçmiş krizlerinin çoğu döviz yetersizliği nedeniyle ortaya çıkmıştı. Türkiye’nin büyüme politikası 1980’lerden 2001 krizine kadar yüksek bütçe açığı, bunu karşılayacak şekilde yürütülen yüksek kamu borçlanmasına dayalı kamu yatırımlarına dayanıyordu. Böyle bir politika sonucu enflasyon ve faizler son derecede yüksekti. 2002 sonunda iktidar değişimi olduktan sonra bu politika değişti. Bu kez özel kesim ağırlıklı bir büyüme modeline geçildi. Bu modelin temeli bütçe açıklarının düşürülmesi, kamu kesiminin borçlanmasının azaltılması buna karşılık özel kesimin borçlanmasına dayanıyordu. Bu yeni yaklaşım kısa sürede özel kesimin dış borçlarının hızla artmasına ve bütçe açığının gerilemesine karşılık cari açığın büyümesine yol açtı.
Üzerinde uzun uzun tartışılan bir soru var: Türkiye’nin bu yeni düzene girmesi ve sermaye hareketlerini serbest bırakması yanlış bir karar mıydı? İki yönde de görüşler var. Ben bu kararın yanlış olmadığını düşünüyorum. Çünkü değişen bir dünya düzeni söz konusuydu ve Türkiye o güne kadar yaptığı seçimler çerçevesinde bu değişimin dışında kalamazdı. Yanıtı böyle verdiğimizde karşımıza ikinci bir soru daha çıkıyor: Bu kararın zamanlaması doğru muydu? Bu soruya benim yanıtım doğru olduğu yönündedir. Çünkü Türkiye bu yeni dünya düzeninde yer almak için yaklaşık 10 yıl hazırlık döneminden geçti (1980 – 1990.) Bu süre yeni paradigmaya hazırlanabilmek için yeterli bir süredir. Buradaki asıl soru Türkiye’nin bu hazırlık döneminde yeni dünya düzenine geçmek için gerekli yapısal reformları yaparak siyasal, sosyal ve ekonomik altyapısını bu düzene hazır hale getirip getiremediği sorusudur. Benim bu soruya yanıtım olumsuzdur.
Öncelikle söylemek isterim ki yapısal reformları IMF ve diğer uluslararası finansal kuruluşların ele aldığı dar çerçevede almıyorum. IMF ve diğer uluslararası finansal kuruluşlar yapısal reform deyince finansal yapıyı sağlamlaştırmayı yani bütçe açıklarını düşürmeyi, ücretleri sınırlandırmayı, tarımdaki sübvansiyonları azaltmayı, sosyal güvenlik açığını düşürmeyi, bankacılık kesimini sağlam temellere oturtmayı kastediyorlar. Bunlar duruma göre yapısal reformların parçaları arasında olabilir ama benim yapısal reformlardan kastım çok daha geniş bir çerçeve. Bu çerçevede yapısal reformlar temel hak ve özgürlükleri öne alan, bireyi koruyan, hukukun üstünlüğüne, gerçek anlamda güçler ayrımına, bilime dayalı eğitime dayalı bir anayasa reformuyla başlamalı. Türkiye, bu siyasal ve sosyal reformları ve ekonomide gerekli reformları yapmadan yeni dünya düzenine girdi ve sermaye hareketlerini serbest bıraktı. Reformları yapmayı beklemeden yeni dünya finans düzenine girmek yanlış olsa da bu hamlenin hemen ardından bu reformlara girişilseydi bugün yaşadığımız sorunları yaşamayacaktık.
Sermaye hareketlerinin serbest bırakılmış olmasının faturası 2001 krizine girdiğimizde karşımıza çıktı. 1990 yılında Türkiye’nin dış borçları toplamı GSYH’nin yüzde 26’sıydı. Bu oran 2001 krizinde yüzde 56,1’e yükselmişti, bugün yüzde 58 dolayında bulunuyor. Bütün bunlar bize sermaye hareketlerini serbest bırakmanın maliyeti gibi görünüyor olabilir. Buna karşılık bu düzenlemeler Türkiye’nin küresel sistemin dışında kalmamasını sağladı. Yapılması gereken şey bu yeni düzene kolay ayak uydurmayı sağlayacak adımları atmaktı. Aslında o dönemde Türkiye yapısal reform açısından üç önemli adım attı: (1) Bankacılık reformu yaptı. (2) Kamu kesimi açıklarını kontrol altına almaya ve kamu borçlanmasını düşürmeye yöneldi. (3) AB ile tam üyelik müzakerelerine başladı. Bu adımlar 2005 yılından sonra Türkiye’ye doğrudan yabancı sermaye girişinin artmasına yol açtı. 2005 ile 2008 yılları arasındaki 4 yılda Türkiye’ye toplam 72,1 milyar dolar doğrudan yabancı sermaye girişi oldu. Bu miktar 2001 – 2004 yılları arasında 8,9 milyar dolardı. Yine bu adımlar sayesinde dolarizasyon 2001’de yüzde 57 idi. 2012’de yüzde 30’a düşmüştü. Bugün yine yüzde 54 dolayına yükselmiş bulunuyor. Oysa Avrupa Birliğiyle müzakereleri olumlu şekilde sürdürebilsek dış borç olarak aldığımız paraların önemli bir bölümünü doğrudan yabancı sermaye yatırımı olarak alabilecektik. Ne yazık ki biz gerekli adımların genellikle tersini atıyoruz. Bugün mesela 10 yıl geriye gitsek iyi kötü bir yapısal reform yapmış olacağız. Bu kadar ilginç bir aşamadayız.
Birçok konu bize dışarıdan empoze edilmiş olabilir. Hatta bizi borçlanmaya yönlendirmiş de olabilirler. Bunlarla ilgili bir fatura çıkaracaksak önce kendi adımızı yazmalıyız. Düyun-u Umumiye deneyimi yaşamış bir ülkenin bu hatalara düşmemesi gerekirdi. Cumhuriyetin ilk kuşakları, ikinci kuşakları ve hatta üçüncü kuşakları dış borçlanmaya bu nedenle hep soğuk bakmışlardı. Sonra birdenbire Osmanlı’nın deneyip de büyük sorunlar yaşadığı çeşitli borçlanma araçlarına ve politikalarına yeniden geri döndük.
KÖİ projeleri ya da Yap İşlet Devret Projeleri ne yazık ki bunların son örneğidir (Kaynak: Hakan Özyıldız, 21. Yüzyıl İçin Planlama Konferansları 2020 / 2.)
2021-23 arasında KÖİ Garanti Ödemeleri
Bütçeden Ödenecek Tutar (Milyar TL)
T.C. Karayolları trafik garanti ve katkı ödemeleri
48,4
Sağlık Bakanlığı ödemeleri
Şehir Hastaneleri kira bedelleri
33,0
Hizmet alım bedelleri
25,0
TOPLAM ÖDEMELER
106,4
Bu tablonun bize anlattığı şey bütçeden bu projelere verilen garantiler çerçevesinde yapılacak ödemelerin devasa boyutla ulaşmış olmasıdır. Oysa bunun benzerini Osmanlı Maliyesi defalarca yapmış ve hepsinden inanılmaz yükler ortaya çıkmıştır. Osmanlı’nın verdiği sayısız tramvay işletim imtiyazı, maden çıkarma imtiyazı vardır. Bunlar hep kendi yapabileceği işi başkasına yaptırmanın sonucunda verilmiş gereksiz imtiyazlardır. 1854 dış borçlanmasıyla başlayan mali yapı bozulmasının üzerine bu tür maliyetler eklene eklene Düyun-u Umumiye’ye ve oradan da Osmanlı maliyesinin ve sonunda Osmanlı Devleti’nin batmasına kadar gitmiştir. Bugün, benzer işleri KÖİ çerçevesinde yaptığımızı görünce Türkiye’nin tarihinden ders çıkaramamış olduğu sonucuna varıyoruz.
Sermaye hareketleri serbest bırakıldığında bizim gibi ekonomisi güçlü olmayan ülkelerde ortaya çıkan dual para durumunun (yabancı paraların yerel parayla birlikte kullanımda olması hali) yönetimi kolay değildir. Dual para meselesi sonunda dolarizasyon denilen bir başka duruma (yerel para yerine yabancı paraların tercih edilmesi hali) yol açar. Özellikle üretim girdilerinin çoğunu ithal eden ekonomilerde dual para ve dolarizasyon kurun belirleyicisi olur ve enflasyon üzerinde olumsuz etkiler yaratır. Sermaye hareketlerinin serbest olduğu bir sistemin temel kurumu merkez bankasıdır. Böyle bir sistemde merkez bankası siyasetten tümüyle bağımsız olmalıdır ki faiz-kur-emisyon-enflasyon ilişkileri siyasal tercihlere değil ekonomik gereklere göre kurulsun. Aksi taktirde bu değişkenler arasında sağlam bir denge oluşturulamaz.
Sermaye hareketleri serbest bırakıldığında karşımıza imkânsız üçleme ya da üçlü açmaz denilen bir sorun çıkar: İmkânsız üçleme hipotezine göre; sermaye hareketlerinin serbestliği, sabit döviz kuru ve bağımsız para politikası uygulaması aynı anda var olamaz. Yani sermaye hareketleri serbest bırakılmışsa dalgalı kur uygulanacak ve faizler serbest bırakılacak demektir. Türkiye, sermaye hareketlerini serbest bıraktıktan sonra hem kuru hem de faizi dolaylı olarak denetim altında tutma uygulamasına devam etti. TCMB politika faizini değil aslında bankalar için son çare olan geç likidite penceresini kullanarak faiz artırıyor. Aynı zamanda Türkiye dalgalı kur politikası uygular görünüyor ama kura, en yanlış yoldan giderek döviz satışı yoluyla müdahale etmeye çalışıyor. Hatta zaman zaman döviz alım satımına vergi koyarak sermaye hareketlerine de dolaylı kısıtlamalar getiriyor. Bu müdahaleleri düşük dozlarda yaptığı ve doğrudan yapmadığı için sistem çökmüyor. TCMB’nin son kararı da bu uygulamanın devam ettiğini gösteriyor.
Özetle söylemek gerekirse sermaye hareketlerini serbest bırakmak yanlış bir karar değildi. Türkiye’nin değişen dünya düzeninde yerini alması gerekiyordu. Yanlışlık o değişikliğin gerektirdiği altyapıyı yaşama geçirememektedir.
