Merkez Bankası
11.06.1930 01 Ocak 1970
“Merkez Bankası nedir” sorusuna verilebilecek en yalın yanıt, devletin para ve maliye politikalarını uygulayan, bir ülkenin para biriminin değerini ve arzını koruyarak ekonomik istikrarı sağlamaya çalışan bir kuruluş olduğudur. Ekonomik istikrarı korumayı amaçlayan Türkiye Cumhuriyeti gibi yeni kurulmuş bir ülkede, bu nedenle bir “devlet bankası” tartışması, 1924’ten itibaren, 20’li yıllar boyunca yayımlanmış gazetelere bakıldığında, hemen göze çarpan olaylardan birisidir. Bu tartışmaya konu olan “devlet bankası” ifadesindeki “devlet” sözcüğü, sermayesi devlete ait bir banka için kullanılmamıştır.
Buradaki “devlet” ifadesi, daha doğrusu “devlet bankası” ifadesi, merkez bankası işlevlerine sahip bir banka için kullanılmıştır. Ancak bilinen bir diğer husus, Türkiye Cumhuriyeti’nin, Osmanlı’dan bir devlet bankası, daha doğrusu merkez bankası işlevlerine sahip bir banka devraldığıdır.
1854’teki Kırım Savaşı sırasında ilk kez dış borç ile tanışan Osmanlı, bu borçların ödenmesine aracılık edecek bir bankaya gereksinim duymaya başlar. Bu amaçla 1856 yılında Londra’da İngiliz sermayeli Ottoman Bank (Bank-ı Osmani) kurulur. 1863 yılında Ottoman Bank kendini feshederek yeniden örgütlenir ve devletin de adını taşıyan Osmanlı Bankası kurulur. Yeni bankaya 30 yıllık bir süre için banknot basma ayrıcalığı ve tekeli verilir.
Osmanlı Bankası’nın varlığına karşın 1920’ler boyunca bir devlet bankası tartışmasının yaşanması neden kaynaklanıyordu? Bu tartışmanın nedeni, Cumhuriyet’i kuran ve milli iktisat politikasına inanan ve bu politikayı izleyen kadronun, bir kurum olarak Osmanlı Bankası ile değil, bu bankanın sermaye yapısı ile yani sermayesinin mülkiyetine sahip olan kesimlerle olan anlaşmazlığıydı. Kuşkusuz Osmanlı’nın borç batağına düşürülüşü Cumhuriyet’i kuranlar tarafından çok iyi biliyorlardı.
Ekonomi sözlüklerinde “senyoraj” sözcüğü, “devletin tedavüle sürdüğü kağıt paranın üzerinde yazılı değer ile üretim maliyeti arasındaki fark” olarak tanımlanır. Bu fark, genellikle bir finansman kaynağı olarak kullanılır. Yani devletler, senyoraj sayesinde harcamalarının bir kısmını hiçbir karşılık ödemeden finanse etme olanağı kazanabilirler.
Osmanlı Devleti, senyoraj hakkını ilk kez 1839 yılında çıkardığı ve “Kaime-i nakdiye-i mutebere” olarak anılan el yapımı kağıt para ile kullanmayı denedi. Bu para, günümüzdeki anlamda banknot olmaktan çok faizli bir borç senedi veya hazine senedi olarak kullanılmıştır. Bir merkez bankası ve ona bağlı diğer bankalar ve sermaye piyasası olmadığı için, kağıt para işlevini de görmemiş, tasarruf yaratmak yerine tüketimi teşvik etmiştir. Dolayısıyla Osmanlı Devleti’nin gelişememesinin ve sanayileşememesinin önündeki önemli yapısal engellerden biri de senyoraj hakkını kullanmamış olmasıdır. Böylece hem kamu belli bir finansman kaynağından yoksun kalmış hem de ticari bankacılık ve kredi bankacılığının gelişmesini sağlayacak bir ortam oluşmamıştır.
Osmanlı Bankası’nın kurulmasıyla birlikte Osmanlı Devleti, senyoraj hakkını İngiliz ve Fransız ortak sermayesine dayanan bu bankaya bırakmıştı. Temel faaliyetleri kredi hacmini ve dağılımını ayarlamak, altın ve döviz ihtiyatlarının muhafazasını sağlamak, kambiyo denetiminde ve dış ödemeler konusunda düzenleyici olmak, devletin hazinedarlığını yapmak, para tedavülü işlevini üstlenmek olan merkez bankasının işlevlerine yakın işlevleri üstlenen Osmanlı Bankası, Osmanlı Devleti’nin dış borç girdabına saplandığı yıllarda kurulur ve faaliyet gösterir.
Osmanlı Bankası’nın, dolayısıyla yabancı sermaye çevrelerinin Osmanlı Devleti’nin en can alıcı işlevlerinden birini üstlenmiş olmasına, daha Osmanlı Devleti yıkılmadan önce, İkinci Meşrutiyet döneminden itibaren tepki duyulmuş ve karşı çareler aranmıştır, Bu bağlamda İttihatçılar tarafından 11 Mart 1917 tarihinde tamamı yerli sermayeye dayanan İtibar-ı Milli Bankası kurulur. Ancak Osmanlı’nın Birinci Dünya Savaşı’ndan yenik ayrılması nedeniyle İtibar-ı Milli Bankası’nı, Osmanlı Devleti’nin merkez bankası haline getiremezler.
1922 Cenova Konferansı’nın ardından, altın standart sisteminin ilgi görmesiyle merkez bankası bulunmayan ülkelerde, merkez bankası kurulması yönünde istekler artar. Bu arada 1920’ler boyunca hem Türkiye İş Bankası ve Türkiye Cumhuriyeti Ziraat Bankası gibi yerli ve hem de yabancı sermaye çevrelerinin yeni bir merkez bankası kurulması yönündeki çaba ve girişimleri sürer. Özellikle 1923 yılındaki İzmir İktisat Kongresi’nde bir merkez bankasının kurulması gereksinimi dile getirilir.
Osmanlı Bankası, Cumhuriyet’in ilanından sonra bu kez Türkiye Cumhuriyeti adına kağıt para tedavül etme hakkını kullanmayı sürdürür. Yabancı, imtiyazlı bir şirket statüsünde faaliyet gösteren bankanın 1925’te sona erecek olan imtiyaz süresi, 1924’te, 1935’e kadar uzatılır. Esasında Osmanlı Bankası’nın millileştirilip merkez bankası haline getirilmesi de düşünülür ama dönemin ekonomik güçlükleri bunun uygulanmasına ne yazık ki olanak vermez.
Merkez Bankası Kuruluşuna İlişkin İlk Ciddi Çalışmalar
Hükümet ile Osmanlı Bankası arasında yapılan antlaşma ile Osmanlı Bankası’nın banknot basma ayrıcalığı devam etmektedir. Osmanlı Bankası, basılan banknotların üçte biri oranında altın karşılığı bulundurmaya yükümlü kılınır. Bankaya atanacak genel müdür için Maliye Bakanlığından onay alınacak, bankada çalışacak Türk-Müslüman sayısı her yıl daha da artırılacaktır. Ayrıca anlaşmaya eklenen bir hüküm ile hükümetin banknot ihraç eden yeni bir ulusal banka kurması durumunda Osmanlı Bankası buna itiraz edemeyecektir. Bu madde ile genç Cumhuriyet’in, Osmanlı Bankası dışında bir merkez bankasına sahip olma yolu da açılmış olur.
Merkez Bankası tarihine bakıldığında, ciddi anlamda ilk çalışmalara 1927 yılında başlandığı görülür. II. İnönü Hükümeti’nde Maliye Bakanı olan Abdülhalik Renda, bu tarihte bir merkez bankası kurulması için hazırladığı taslağı Cumhurbaşkanı Atatürk’e sunar. Atatürk’ün onayı ile diğer ülkelerin merkez bankalarından görüş istenmesi kararlaştırılır. Bu doğrultuda Hollanda Merkez Bankası İdare Meclisi Üyesi Dr. G. Vissering, bir rapor hazırlaması için Türkiye İş Bankası tarafından 1928’de Türkiye’ye davet edilir.
Vissering oldukça kapsamlı bir rapor hazırlar ve bu raporu İş Bankası yöneticilerine sunar. Bu raporda ülkedeki para dolaşımını denetim altına alacak bir merkez bankası kurulması zorunluluğuna değinir. Bu banka anonim bir şirket biçiminde örgütlenmeli ve hükümetten tamamen bağımsız çalışmalıdır. Bankanın, tamamı altın ve dövizle ödenecek olan sermayesi de 30 milyon lira olacaktır. Ülkede acil olarak bir merkez bankası kurulması gerektiğinden, mevcut ulusal bankalardan birinin merkez bankasına dönüştürülmesi önerilir.
Dönemin İş Bankası Genel Müdürü Celal Bayar, bu raporu kendi düşüncelerini de eklediği bir notla birlikte Başbakan İsmet İnönü’ye gönderir. Celal Bayar da Vissering’in görüşlerine katılmakta ve yeni bir banka kurmaktansa zaten bir merkez bankasının çoğu görevini üstlenmekte olan Türkiye İş Bankası’nın merkez bankasına dönüştürülmesini istemektedir. Ne var ki, Celal Bayar’ın bu isteği, bir merkez bankasının tamamen bağımsız olması gerektiğine ve diğer özel bankalarla ilişkisi olamayacağına inanan İnönü tarafından reddedilir.
Visering’in ardından bu sefer Alman Merkez Bankası (Reichsbank) Başkanı Hjalmar Schacht Türkiye’ye davet edilir. Fakat Schacht, iş programının yoğunluğunu gerekçe göstererek daveti nazikçe reddeder ve Ankara hükümetine çalışma arkadaşı Karl Müller’i önerir.
Karl Müller’in Umut Kıran Raporu
Karl Müller 1929 yılının Nisan ayında Türkiye’ye gelerek çalışmalarına başlar. Müller’den istenen, ülkede bir merkez bankası kurulması için gerekli ön koşulların var olup olmadığını belirlemesi ve eğer yoksa bu koşulların sağlanması için nelerin yapılması gerektiğidir. Müller birkaç ay Türkiye’de incelemelerde bulunur ve hazırladığı raporu bir de Hjalmar Schacht’ın değerlendirmesi için Almanya’ya döner. Müller’in raporu, Schacht’ın bu rapora dayalı saptamalarıyla birlikte 1929’un sonunda Türkiye’ye yollanır.
Gelen rapor oldukça umut kırıcıdır ve Vissering’in raporuyla neredeyse tam tersi düşünceleri dile getirmektedir. Vissering Türkiye’de bir an önce merkez bankası kurulmasını önerirken, Müller, Türkiye’nin bir merkez bankası kurulması için gereken koşullara henüz sahip olmadığını belirtmektedir. Müller’e göre düşük üretim düzeyi, ödemeler dengesindeki zayıflık ve kamu maliyesindeki sorunlar bir merkez bankası kurulmasının önünde engel oluşturmaktaydı. Türkiye Cumhuriyeti bir merkez bankası kurmak istiyorsa bir an önce yapısal reformlar yapmalı ve bu reformların sonucunun alınmasını beklemeliydi. Schacht ise rapora eklediği notta Müller’e göre daha esnek görünüyordu. O, yapısal reformlara başlanması durumunda, merkez bankası haline dönüşecek olan bir devlet bankası kurulmasına bir itirazının olmayacağını belirtiyordu.
Ne var ki, tüm dünyayı pençesi altına alan 1929 Krizi nedeniyle devletin ekonomiye müdahalesinin bir zorunluluk haline gelmesi ile merkez bankası kurulması çalışmaları hız kazanır. Kasım 1929’da Türkiye’ye gelen İtalyan Uzman Kont Volpi de, hazırladığı raporunda Müller’in aksine bir an önce bir merkez bankası kurulmasının zorunluluğundan bahsetmektedir.
1929’da Türk Parasını Koruma Kanunu’nun yürürlüğe girmesinden sonra merkez bankasına duyulan gereksinimi bir derece gidermek üzere 1.125.000 sterlin sermaye ile 24 Mart 1930’da kambiyo alım ve satımını idare etmek ve spekülasyon yapılmasına meydan vermemek üzere, milli ve yabancı bankaların katılımı ile kurulan “Bankalar Konsorsiyumu” faaliyete geçer.
Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası Kuruluyor
Merkez Bankası'nın ilk Genel Müdürlük binası.Yabancı uzmanlardan alınan görüşlerin değerlendirilmesinin ardından, Milli Eğitim Bakanı Cemal Hüsnü Taray ve Ziraat Bankası Müdürü Şükrü Ataman tarafından hazırlanan yasa tasarısı 1930 yılının Mart ayında Bakanlar Kurulu’nun gündemine gelir. Hazırlanan tasarıya göre kurulacak olan merkez bankası 25 milyon lira sermayeye sahip olacak ve bu sermaye hükümet, Türk bankaları, yabancı bankalar ve halk olmak üzere 4 kategoriye ayrılacaktı.
Hazırlanan yasa taslağına bankacılık çevrelerinden büyük itirazlar yükselmesi nedeniyle, 1924-26 yılları arasında Ziraat Bankası Genel Müdürlüğü’nü yapan Lozan Üniversitesi Profesörlerinden Léon Morf’dan yasa taslağını incelemesi istenir. Morf, banka sermayesi için bankaların ve yabancı şirketlerin zorlanmasının ekonomiye ciddi zarar verebileceğini belirterek gereken paranın borç alınarak bulunabileceğini belirtir. Ayrıca kağıt paralardan hükümetin sorumlu olacağı, altın karşılığı banknot ihracının ise tamamen Emisyon Bankası’na ait olacağı ikili bir sistem önerir. Şükrü Saraçoğlu, Morf’un bu önerilerini dikkate alarak hazırladığı yeni yasa tasarısını 1930 yılının Mayıs ayı sonunda Meclis’e sevk eder.
Tasarı Meclis’in gündemindeyken, Şükrü Saraçoğlu o tarihte Türkiye’ye gelmiş olan Fransız iktisatçısı Profesör Charles Rist ile görüşerek yasa tasarısını incelemesini ister. Rist ikili sistemin bazı sakıncaları olabileceğini belirtir ve tüm kağıt paranın da bankanın sorumluğuna verilmesi önerir. Bu doğrultuda yapılan değişiklikle birlikte hükümetin ilk önerisine uygun biçimde yasa tasarısı son biçimini alır. Morf ve Rist’in de bilgilerine başvurulduktan sonra hazırlanan 1715 Sayılı Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası’nın Kuruluşu Hakkında Kanun, 11 Haziran 1930’da TBMM’de kabul edilir ve 30 Haziran 1930 tarihinde Resmi Gazete’de yayımlanır.
Yayımlanan kanunun ikinci maddesinde, Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası’nın görevleri üç madde halinde sırasıyla şöyle ifade edilir:
Iskonto fiyatını tespit ve para piyasasını ve tedavülünü tanzim etmek;
Hazine muamelelerini ifa etmek;
Hükümet ile ortaklaşa Türk parasının değerinin korunmasına yönelik tüm önlemleri almak.
Yasanın kabulüyle, Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası hemen faaliyet geçmez. Özellikle sermayesinin oluşumu belli bir süre alır. Öncelikle altın karşılığı döviz etmek gerekmektedir fakat ödemeler dengesindeki açıkların büyük sorun olduğu bu dönemde bir de Düyun-u Umumiye borçlarından kaynaklanan sıkıntılar eklendiğinde bu hiç de kolay değildir. Gereken yabancı sermayenin sağlanması için American-Turkish Investment Corporation’a (ATIC) 1 Temmuz 1930 tarihinden itibaren geçerli olmak üzere 25 yıllık bir süreyle kibrit, çakmak ve benzeri yanıcı maddelerin üretimi, ithali, ihracı ve satışı için imtiyaz verilir. ATIC bu imtiyaza karşılık Merkez Bankası’nın finansmanı için yüzde 6,5 faizli, 25 yıl vadeli 10 milyon ABD altın doları kredi vermeyi kabul eder. Bu süreçte halkın hisse satın alması için de reklam kampanyaları yürütülür.
1 Eylül 1931 tarihinde banka ana sözleşmesinin hükümet tarafından kabul edilip 20 Eylül 1931 tarihinde Resmi Gazete’de yayımlanmasıyla Merkez Bankası 3 Ekim 1931 tarihinde Ziraat Bankası binasında resmen faaliyete geçer. 1933 yılında ise Avusturyalı mimar Clemens Holzmeister tarafından yapılan ilk Genel Müdürlük binasına taşınır. Ziraat Bankası Genel Müdür Yardımcısı olan Selahattin Çam ise banka meclisi üyeleri tarafından 5 Haziran 1931 tarihinde Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası ilk genel müdürü (umum müdür) olarak seçilmiştir. Atatürk’ün de takdirini kazanarak görevine 1938 yılına kadar devam eder.
Neden “Cumhuriyeti” Değil de “Cumhuriyet” Merkez Bankası?
Merkez Bankası’nın tarihini okuyanların dikkat edeceği bir diğer ayrıntı ise adının diğer kuruluşlardan farklı olarak “Türkiye Cumhuriyeti” olarak değil de “Türkiye Cumhuriyet” ile başlamasıdır. Bankaya “Cumhuriyet” adının verilmesinin nedeni, bankanın bir Cumhuriyet kurumu olduğu vurgulanırken aynı zamanda merkezi yönetimden bağımsızlığına, özerkliğine dikkat çekilmek istenmesidir. Bu nedenden dolayı bugün dolaşımda bulunan tüm banknotlarımızın üzerinde “Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası” ibaresi bulunmaktadır. Buna karşılık madeni para basma yetkisi özerkliği olmayan Hazine Müsteşarlığı’na bağlı Darphane’ye verildiğinden, tüm madeni paralarımızda “Türkiye Cumhuriyeti” ibaresi geçmektedir.
