Bir kişi ya da zümrenin değil, ulusun egemenliği: Yüzüncü yılında 1924 Anayasası
Murat Sevinç 01 Ocak 1970
Kendisini ve meslektaşlarını KHK listelerine yazanların yargılandığı günü göremeden aramızdan ayrılan Zeynep Erk Emeksiz hocanın anısına…
Bugün 20 Nisan 2024, Cumhuriyet’in ilk anayasası olan 1924 tarihli Teşkilat-ı Esasiye Kanunu’nun kabul edilişinin 100. yıldönümü.*
1924 Anayasası, Sened-i İttifak ile başlatılan Osmanlı-Türk anayasacılığının kurucu anlarından biri. İmparatorluk bakiyesi yeni devletin ilk anayasası, 20 Nisan 1924 (1340) tarih ve 491 sayı ile ilan edildi. 27 Mayıs 1960 darbesiyle tarihe karıştı.
1924 Anayasası ile her ‘kuruluş’ deneyiminde olduğu gibi, bir şeylerin yıkılması, terk edilmesi, dönüştürülmesi, yaratılması söz konusu. Metnin müellifleri de, sürdürdükleri tartışmalar da, Osmanlı’dan miras. Anayasa’da, günümüze dek süren tartışmaların, çatışmaların, farklı görüşlerin; Ahmet Rıza’nın, Tunalı Hilmi’nin, Ziya Gökalp’in, Yusuf Akçura’nın, Ahmet Ağaoğlu’nun, Celal Nuri’nin ve başkaca ‘münevverin’; Millî Mücadele yıllarında işgalcilere ve içeride verilen savaşın, dönemin yaygın düşünce akımları ve uluslararası işbirliklerinin, yurt içinde az çok bir denge gözetme kaygısının izlerini bulmak mümkün.
Okuyacağınız ‘yıldönümü’ yazısında, 1924 Anayasasının bugün için anlam ifade eden bazı niteliklerinden/ilkelerinden söz etmek istiyorum.
Tek partili ve çok partili dönemin anayasası
Anayasa’nın önemli bir özelliği tek partili ve çok partili yıllarda uygulanmış olması. Tek parti yıllarında sorun yaratmayan bazı hüküm ve ilkeleri, 1950 sonrasında siyasal çatışmanın görünürdeki nedenleri haline gelmiştir. CHP ile DP arasındaki kavgada Anayasa’nın payı ne kadardı, tartışılır. Nitekim Mümtaz Soysal’ın, 1 Ağustos 1960’ta, 27 Mayıs darbesinin hemen ardından Yeni Forum dergisindeki yazısının başlığı ‘Suçsuz Anayasa’dır. Anayasa’da bazı fren ve denge araçlarının bulunmadığı doğru olsa da, DP’nin ‘çoğunlukçu’ egemenlik tanımını benimsemesi ve CHP ile geriliminde anayasa hükümlerini muhalefeti sindiren birer silaha dönüştürme yolunu seçmesi, yalnızca Anayasa’nın metninden kaynaklanmıyordu. Mümtaz Soysal’ın, tarihimizde hep olageldiği gibi olup bitenin sorumluluğunun anayasa metnine yıkılmasını reddedişinin gerekçesi buydu: “1924 Anayasasının büyük talihsizliği, Westminster usulü bir demokrasinin işleyişiyle ve modern devlet idaresi anlayışıyla en iyi uzlaşabilecek bir vesika olmasına rağmen, kendi dışındaki sebeplerle ortaya çıkan durumlardan sorumlu sayılmasındadır. Gerçekten, 27 Mayıs hareketinden önceki durum 1924 Anayasasının hükümlerinde doğmuş değildir; o durumun gerçek sorumlularından olan seçim sistemi Anayasayla getirilmiş değildir; karanlık unsurlara yaranıp koca meydanlarda kurban kesme yarışına girenleri, devletin en sorumlu makamlarından akla, bilgiye, çalışkanlığa yüz çevirenleri ve nihayet bütün bunlar olurken susanları, küçülenleri 1924 Anayasası yaratmamıştır. Bütün bu temel sebepler ortadan kalkmadıkça, 1924 Anayasası bile 27 Mayıs öncesindeki durumun ortaya çıkmasına engel olamazdı.” Nitekim, 1924 Anayasasını ortadan kaldıran 27 Mayıs darbesi ardından kabul edilen 1961 Anayasası da aynı kaderi yaşadı ve kendisiyle doğrudan ilgisi olmayan siyasi çatışmaların başlıca sorumlusu ilan edilerek, 12 Eylül 1980 askerî darbesiyle tarihe karıştı.
DP’nin, günümüzde hâlâ geçerliliğini koruyan, hatta Türkiye sağına mirası ‘milli iradeci’ dünya görüşüyle yorumladığı ‘egemenlik’ anlayışı, 1924 Anayasası’nın benimsediği ‘genel esaslar’ ile ilişkiliydi. ‘Egemenliğin’ kullanılışıyla ilgili dördüncü madde hükmü şöyleydi: ‘Türk milletini ancak Türkiye Büyük Millet Meclisi temsil eder ve Millet adına egemenlik hakkını yalnız o kullanır‘. Bu tanımda Millî Mücadele yıllarının ve 1921 Anayasası’nın izi var kuşkusuz. Millî Mücadele sürecinde, Ocak 1921’de kabul edilen tarihimizin en özgün ve kısa anayasa metni olan 1921 Anayasası, yasama ve yürütme güçlerini aynı ele veren ‘meclis hükümeti’ sistemini benimsemişti. Karma nitelikte olsa da asıl olarak ‘parlamenter hükümet’ biçimini kabul eden 1924 Anayasasını hazırlayan meclisin, 1921’in kurduğu ve Mustafa Kemal’in taraftarlığını yaptığı ‘meclis hükümeti’ sisteminin etkisi altında kalışı, anlaşılabilir. Buna mukabil, tek parti devrinde -doğaldır ki- sorun olmayan söz konusu egemenlik tanımı, çok partili yaşamda iktidar ve muhalefet partileri arasındaki gerilimin ‘anayasal gerekçesine’ dönüşmüştür. Özellikle DP’nin baş aşağı gitmeye başladığı 1957 seçimlerinin ardından, Anayasa’nın bazı frenlerden yoksun olduğu savı sıklıkla dile getirilmiş, muhalefetin bu itirazları, 1961 Anayasası’nın belkemiğini oluşturmuştur.
Anayasadaki egemenlik tanımı
‘Genel Esaslar’ ile devam edelim… Beşinci maddeye göre, ‘Yasama yetkisi ve yürütme erki Büyük Millet Meclisinde belirir ve onda toplanır.’ Böylece yasama bir ‘yetki’, yürütme ise ‘güç’ olarak tanımlanmış ve her ikisi de TBMM’ye bırakılmıştı. Sonraki bölümlerde yasama ve yürütme güçleri ‘görev’ yargı ise ‘kuvvet’ olarak tanımlanmıştır. Altıncı madde, ‘Meclis yasama yetkisini kendi kullanır’ der. Yedinci maddeye göreyse ‘Meclis, yürütme yetkisini kendi seçtiği Cumhurbaşkanı ve onun tâyin edeceği Bakanlar Kurulu eliyle kullanır. Meclis, hükümeti her vakit denetleyebilir ve düşürebilir.’ Görüldüğü üzere ‘meclis hükümeti’ sistemiyle ‘parlamenter’ sistemi bir araya getirmiş görünen karma bir yapı. Bu durum, DP’nin ‘çoğunlukçu’ yönetim taraftarlığının anayasal mazereti haline gelmiştir. Celal Bayar tarafından 27 Mayıs sonrasında formüle edilen ve ‘millî iradecilik’ ifadesiyle adlandırılabilecek bu anayasa yorumu, özellikle Türkiye sağı tarafından sahiplenilerek bugüne dek canlılığını korudu.
Yargı yetkisini düzenleyen sekizinci maddeye göre, ‘yargı hakkı, millet adına usul ve kanuna göre bağımsız mahkemeler tarafından kullanılır.’ Güçlerin ilişkisine dair bu çelişkili durumu 1961 Anayasası ortadan kaldırmış, bir yandan klasik parlamenter sistemi benimserken, diğer yandan kurduğu denge sistemiyle TBMM’yi ‘egemenliği kullanan organlardan biri’ konumuna getirmiştir.
Seçmenlik tartışması
1924 Anayasasında, yasama organına ayrılan İkinci Bölüm’de yer alan ‘seçmenlik’ tartışması önemli.
Anayasa’ya göre 18 yaşını bitiren her ‘erkek’ seçmen (md.10), 30 yaşını bitiren ise milletvekili olabilir. Komisyon tasarısı, cinsiyet ayrımı yapmadan ‘Türk’ terimini kullanarak, seçme hakkını kadınlara da tanıyordu; ancak görüşmeler sırasında mecliste itirazlar yükseldi ve ilgili yasada oy hakkının yalnızca erkeklere tanındığı, bu nedenle anayasadaki ‘Türk’ ifadesinin, seçmek söz konusu olduğunda kadını kapsamadığı ileri sürüldü. “Türkiye bir Halk Devletidir… Efendiler, Türk kadını bu Türk halkının hiç olmazsa yarısı değil midir?” diyerek tepki gösteren Kütahya mebusu Recep Bey’in itirazları ve ‘kadın ve erkek’ ifadesinin eklenmesi önerisi kabul görmeyerek, maddeye Celal Nuri Bey’in önerisiyle ‘erkek’ sözcüğü eklendi.
İlginç ve bugün için manidar bir tartışma, ‘cumhurbaşkanının yetkileri’ konusunda yaşanmıştı. Cumhurbaşkanına ‘fesih’ ve ‘veto’ yetkileri verilecek mi verilmeyecek mi?
Anayasa’nın 24. maddesi, erken seçim kararının üyelerin tamsayısının salt çoğunluğuyla alınabileceğini hükme bağlıyor. Anayasa tasarısı görüşülürken en hararetli çekişme konularından biri budur. Encümen teklifinin 25. maddesine göre: ‘Meclis, kendiliğinden intihabatın tecdidine (seçimlerin yenilenmesine) karar verebileceği gibi, reisicumhur da hükümetin mütalâasını aldıktan sonra esbab-ı mucibesini (gerekçesini) meclise ve millete bildirmek şartiyle buna karar verebilir.’ Öneri birkaç kez oylanmış, bazı değişiklikler yapılmış, sonunda ‘cumhurbaşkanına verilecek fesih yetkisini’ savunanlar küçük bir azınlık olarak kalmıştır. Meclis son oylamada öneriyi büyük bir oy farkıyla (130 oydan 126’sı ret) reddetmiştir. İtirazlar, milletvekillerinin Mustafa Kemal’e yönelik saygısına karşın, parlamentonun hakkına nasıl sahip çıktığını ve egemenlik yetkisini kullanmakta sergiledikleri kıskançlığı gösteriyor. Reşat Bey’in, görüşme esnasında sarf ettiği sözler çarpıcı: “Gazi Paşa Hazretleri katiyyen emin ve müsterih olsunlar ki, millet yine kendi tabir ve tavsiyeleri veçhile, hâkimiyetlerinden bir zerresini ismi ve makamı her ne olursa olsun ve kim olursa olsun, hiçbir makama, hiçbir ferde tevdi ve teslim etmeyecektir… Kanaat-i kat’iyem şudur ki, farz-ı muhal olarak Allah Reisicumhur olsa kat’î arzediyorum. Hâşâ… Melike-i kiram (büyük melekler) Heyet-i Vekile olsa, fesih salâhiyetini verecek yoktur.”
1924’te, milletvekili olduklarının ve neyi temsil ettiklerinin farkında olan meclis üyeleri tarafından Cumhuriyet’in kurucusuna verilmeyen yetki, 2017’de devlet başkanına verildi.
Cumhurbaşkanının konumunu güçlendirmeyi hedefleyen komisyon önerilerinden biri de ‘güçleştirici veto-geri gönderme’ yetkisiydi. Komisyon, ‘geri gönderme’ için üçte iki çoğunluk arama koşulu öngörmesine rağmen, iade edilen bir yasanın cumhurbaşkanı tarafından ilan zorunluluğu için Meclis’in yasayı bir kez daha ve ‘basit çoğunlukla’ kabul etmesi yeterli sayıldı (md.35). Üstelik, ‘anayasa ve bütçe yasaları’ geri gönderilemeyecek istisnalar olarak maddeye eklendi.
Yurttaşlık tanımı ya da, ‘ahaliye ne isim vereceğiz?’
En dikkate değer düzenlemelerden biri, ‘yurttaşlık tanımına’ ilişkin düzenleme: ‘Türkiye’de din ve ırk ayırt edilmeksizin vatandaşlık bakımından herkese Türk denir.’ (md.88)
İmparatorluktan cumhuriyete geçerken kafa karıştırıcı konulardan biri, Cumhuriyet uyruğuna hangi sıfatın verileceğiydi. 1924’teki tercihin, sonraki anayasalarımızda yer alan ‘Türktür’ formülünden daha başarılı olduğuna kuşku yok. Meclis tartışmalarında ‘Türk harsını’ diyerek yurttaşlık ile milli kültür arasında bağ kurmaya çalışanlar oldu. Düzenlemenin ilk önerilen halinde ‘vatandaşlık bakımından’ ibaresi yoktu. Herkese Türk denilecek olması, ‘tabiiyet’ yerine ‘milliyetin’ tercih edildiği izlenimi uyandırıyordu. Diğer yandan, Millî Mücadele’nin etkileri halen hissedilirken TBMM’de dile getirilen itirazlara bakılırsa, ‘herkese Türk denilecek olması’ ve ülkede yaşayan farklı dinlere mensup insanların ‘lisan ayrılığı, mektep ayrılığı ve devlet ayrılığı’ gütmesi kabul edilemezdi. Gelibolu mebusu Celal Nuri Bey, “Bunlara eğer Türklük sıfatını vermeyecek olursak ne diyeceğiz?” sorusunu yöneltince, salonda ‘Türkiyeli’ sesleri yükselmiş, Konya mebusu Naim Hazım tarafından bu yönde verilen değişiklik önerisi kabul edilmemiştir. En sonunda, Suphi Bey’in, maddeye ‘vatandaşlık bakımından’ sözcüklerinin eklenmesi teklifi oylanarak benimsenmiştir.
Millî Mücadele yıllarında yayınlanan muhtelif metinlerde ‘Türk’ sözcüğünün az geçtiğini, 1921 Anayasası’nda hiç yer verilmediğini, ‘Türklüğün’, asıl olarak 1923’le birlikte istikrarlı biçimde kullanılmaya başlandığını hatırlatmakta yarar var.
Yerel yönetim ve 1921 Anayasasının terk edilen ‘muhtariyet’ ilkesi
Son olarak, yine günümüz Türkiye’sinde sıklıkla gündem olan ‘yerel yönetim’ sistemine ilişkin hükümlerin yer aldığı Altıncı Bölüm’e bakalım.
1921 Anayasası’nın son derece özgün ve anayasa tarihimizde bir daha tanık olunmamış ‘muhtar’ (özerk) yerel yönetim ilkesi 1924 Anayasası ile terk edilerek, merkeziyetçi bir yapı benimsenmiştir.
1921 Anayasası devrimci bir cümle ile başlıyordu: ‘Hâkimiyet bilâ kayd-ü şart milletindir. İdare usulü halkın mukadderatını bizzat ve bilfiil idare etmesi esasına müstenittir.’ Egemenliğin ‘kaynağını’ açıklayan ilke Cumhuriyet tarihi boyunca değişmemiş; idare yönteminin, halkın kendi kaderi üzerindeki hâkimiyetine dayanmasını öngören ikinci cümle ise bir daha hiçbir anayasada yer almamıştır.
1924 Anayasası özellikle ‘yerel yönetim ilkeleri’ bakımından 1921 Anayasası’ndan keskin bir kopuşu temsil etmektedir.
Anayasası’nın Altıncı Bölümü’nün ‘illere’ ilişkin ilk maddesinde, Türkiye’nin ‘coğrafi durumu ve ekonomik ilişkiler bakımından idari birimlere bölündüğü’ hükme bağlanmış ve il, ilçe, bucak, kasaba, köy şeklinde ayrılan bölümlerden ‘il, şehir, kasaba ve köylere’ tüzel kişilik tanınmıştır. Anayasası’nın 91. maddesine göre ‘Vilayetler umuru (illerin işleri) tevsii mezuniyet (yetki genişliği) ve tefriki vezaif (görev ayrımı) esası üzerine idare olunur.’ Anayasa görüşülürken, örneğin, cumhurbaşkanının fesih yetkisi uzun süre tartışılmasına karşın, idari muhtariyetin terk edilmesine neredeyse itiraz edilmemiştir. Konu, TBMM’nin 20.4.1924 (1340) günü (2. İntihap Devresi, 2. İçtima Senesi, 42. İçtima) yaptığı toplantıda gündeme gelince, Eskişehir Mebusu Abdullah Azmi Efendi 1921’in ‘şûralarını’ hatırlatmış; Celal Nuri Bey’in, ‘yeni sistemde de tüzel kişilik olduğu’ açıklaması tatmin edici bulunmayınca Nuri Bey; vilayet, nahiye ve köylerin tüzel kişiliği olduğunu, bu şekilde kendilerini yöneteceklerini, yetki genişliği ve görev ayrımı bulunduğunu söyleyerek ikna etmeye çalışmış, Ahmet Remzi Bey’in “Tevsii mezuniyetten maksat nedir?” sorusu üzerine, yeni yapının ‘ne olmadığını’ anlatan bir iki söz sarf etmiş ve madde kabul edilmiştir. Tutanaklarda yalnızca birkaç sayfalık konuşmadan ibaret.
Üç yıl arayla böylesi kökten bir değişim, kuşkusuz dikkat çekici. Mustafa Kemal ulus-devlet amaçlayan bir lider ve bu yolda ilk akla gelecek olanın, yetkileri yerele yaymaktansa merkezde toplayan bir yönetim biçimi tercihi olması anlaşılabilir. Yine de, 1921’in hazırlıkları sırasında sıkça halk egemenliği vurgusu yapan ve bu gerekçeyle yerel birimleri güçlendiren anayasa koyucunun, 1924 Anayasası görüşmeleri sırasında, daha üç yıl önce böyle bir tercih hiç yapılmamış gibi davranması, görmezden gelinecek gibi değil. Bu konuyu Kürt sorunu bağlamında yeteri kadar yazdığım için burada uzatma gereği duymuyorum.
Ezcümle;
Cumhuriyet’in ilk anayasası olan 1924 Anayasası, yapıcıları, harcındaki birikim, tek parti ve çok partili yaşamda uygulanması, yer verdikleri-vazgeçtikleri, günümüze miras bıraktığı siyasi-hukukî tartışmalar ve ortadan kaldırılma şekli açılarından çok önemli bir deneyim.
